Впервые в современной истории развития Российского государства в целях создания комплексной системы противодействия коррупции и устранения причин, ее порождающих, на федеральном уровне государственного управления по решению Президента Российской Федерации 19 мая 2008 года был образован Совет при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции. Данный Совет, являющийся основной организационно-управленческой структурой противодействия коррупции, сформирован на основании Указа Президента Российской Федерации «О мерах по противодействию коррупции», где одновременно сформулированы задачи его функционирования:

1) подготовка предложений Президенту Российской Федерации, касающихся выработки и реализации государственной политики в области противодействия коррупции;

2) координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления муниципальных образований по реализации государственной политики в области противодействия коррупции;

3) контроль за реализацией мероприятий, предусмотренных Национальным планом противодействия коррупции.

Для решения текущих вопросов деятельности Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции сформирован Президиум указанного Совета под председательством Руководителя Администрации Президента Российской Федерации, которому было поручено в месячный срок представить проект Национального плана противодействия коррупции. Вследствие выполнения указанной работы Президентом Российской Федерации 31 июля 2008 года был утвержден Национальный план противодействия коррупции № Пр-1568.

Необходимо отметить, что в числе существовавших до 2008 года нормативных правовых актов в сфере борьбы с коррупцией существенный антикоррупционный потенциал был заложен в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 гг. и плане мероприятий по ее проведению, одобренных распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 года № 1789-р, а также в законодательстве Российской Федерации, регулирующем вопросы государственной и муниципальной службы. Вместе с тем, несмотря на предпринимаемые меры, разработка комплекса мер по противодействию коррупции, прежде всего в целях устранения причин ее возникновения, и реализация таких мер в контексте обеспечения развития Российской Федерации в целом стали настоятельной необходимостью.

Учитывая вышеизложенное, Национальным планом были предложены, прежде всего, первоочередные меры по законодательному обеспечению противодействия коррупции. В числе этих мер значилась подготовка и принятие Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации базового проекта федерального закона «О противодействии коррупции», предусматривающего, в частности:

1) определение понятий «коррупция» как социально-юридического явления, «коррупционное правонарушение» как отдельного проявления коррупции, влекущего за собой дисциплинарную, административную, уголовную или иную ответственность, и «противодействие коррупции» как скоординированной деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления муниципальных образований, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц по предупреждению коррупции, уголовному преследованию лиц, совершивших коррупционные преступления и минимизации и (или) ликвидации их последствий;

2) меры по профилактике коррупции;

3) определение основных направлений государственной политики в сфере противодействия коррупции и прочее.

В числе мер противодействия коррупции Национальным планом также определены меры по совершенствованию государственного управления, в том числе в социально-экономической сфере (регламентация использования государственного и муниципального имущества, материальных ресурсов и т.д.), совершенствование функционирования государственного аппарата (передача части федеральных полномочий регионам с одновременным внедрением системы оценки их работы и передачи части функций государственных органов в негосударственный сектор, а также изъятие у государственных органов имущества, не используемого для реализации их полномочий и т.д.).

В Национальном плане были сформулированы также поручения Правительству Российской Федерации, Генеральному прокурору Российской Федерации и подчиненным ему прокурорам, руководителям иных органов публичной власти в пределах их компетенции принять соответствующие меры, направленные на борьбу с этим негативным явлением. Тем самым впоследствии положения Национального плана противодействия коррупции были реализованы посредством принятия соответствующих нормативных правовых актов и управленческих решений на различных уровнях публично-властного управления.

Следует отметить, что национальный план противодействия коррупции на определенный период зарекомендовал себя как эффективный организационно-управленческий документ, устанавливающий основные стратегические направления борьбы с коррупцией в Российской Федерации. В этой связи в 2012 году Президентом Российской Федерации был принят новый Указ № 297, утвердивший Национальный план противодействия коррупции на 2012-2013 годы.

Одним из основных результатов в законодательном регулировании основных принципов противодействия коррупции в Российской Федерации, установлении правовых и организационных основ предупреждения коррупции и борьбы с ней, минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений является Федеральный закон «О противодействии коррупции», принятый на основе Национального плана противодействия коррупции.

Так, статьей 3 Федерального закона «О противодействии коррупции» закреплены принципы, на которых основывается деятельность по противодействию коррупции в Российской Федерации. В их числе называются:

- признание, обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина; законность;

- публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления; комплексное использование политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер и некоторые другие.

Следует подчеркнуть, что в качестве одного из самостоятельных принципов противодействия коррупции в Российской Федерации Федеральным законом «О противодействии коррупции» определяется приоритетное применение мер по предупреждению коррупции, т.е. профилактические меры. Здесь важно иметь ввиду, что именно меры профилактики коррупции выступают ключевыми, основополагающими при реализации государственной политики борьбы с коррупцией и именно на указанные меры преимущественно делается акцент в действующем антикоррупционном законодательстве.

Основным выражением мер профилактики с точки зрения федерального законодателя выступают формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению, антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов, предъявление в установленном порядке квалификационных требований к гражданам, претендующим на замещение государственных и муниципальных должностей и должностей государственной гражданской и муниципальной службы, а также проверка сведений, представляемых указанными гражданами и некоторые другие меры профилактики, перечисленные в статье 6 Федерального закона «О противодействии коррупции».

Принципиально важным обстоятельством в реализации государственной политики в этой сфере выступает установление организационных основ противодействия коррупции с одновременным распределением соответствующих властных полномочий между органами публичной власти. Предложенная статьей 5 Федерального закона «О противодействии коррупции» концепция распределения полномочий выглядит следующим образом.

Во-первых, Президент Российской Федерации определяет основные направления государственной политики в области противодействия коррупции, а также устанавливает компетенцию федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых он осуществляет, в области противодействия коррупции.

Во-вторых, разработку и принятие федеральных законов по вопросам противодействия коррупции обеспечивает Федеральное Собрание Российской Федерации.

В-третьих, Правительство Российской Федерации как высший исполнительный орган распределяет функции по противодействию коррупции между федеральными органами исполнительной власти, но не всеми, а лишь теми, руководство деятельностью которых оно осуществляет.

Федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления осуществляют противодействие коррупции в пределах своих полномочий.

В целях обеспечения координации деятельности органов публичной власти по реализации антикоррупционной государственной политики по решению Президента России могут формироваться органы в составе представителей федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и иных лиц.

Для исполнения решений указанных органов по координации деятельности в области противодействия коррупции могут быть подготовлены проекты указов, распоряжений, поручений Президента Российской Федерации, проекты постановлений, распоряжений и поручений Правительства Российской Федерации, а также издаваться совместные акты органов публичной власти, входящих в состав соответствующего органа по координации деятельности в области противодействия коррупции.

Таким образом, в Федеральном законе «О противодействии коррупции» заложены правовые основы для возможного формирования координирующего органа по противодействию коррупции. Но в то же время не определены ни его структура, ни порядок формирования, ни круг полномочий. Решение этих вопросов отнесено на усмотрение Президента Российской Федерации.

Самостоятельными, при том весьма значимыми субъектами антикоррупционной политики с точки зрения объема полномочий во всей организационной структуре противодействия коррупции, называются Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры, а также Счетная палата Российской Федерации.

Помимо основных своих полномочий, установленных федеральными законами, Генеральный прокурор и подчиненные ему прокуроры координируют деятельность органов внутренних дел Российской Федерации, органов федеральной службы безопасности, таможенных органов Российской Федерации и других правоохранительных органов по борьбе с коррупцией (часть 6 статьи 5 Федерального закона «О противодействии коррупции»).

В развитие указанных полномочий приказом Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 15.05.2010 г. № 209 «Об усилении прокурорского надзора в свете реализации Национальной стратегии противодействия коррупции» начальникам главных управлений и управлений Генеральной прокуратуры Российской Федерации, ректору Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокурорам субъектов Российской Федерации, приравненным к ним военным прокурорам и прокурорам иных специализированных прокуратур предписано осуществлять конкретный набор мер по противодействию коррупции.

Кроме того, следует отметить, что Генеральная прокуратура Российской Федерации в силу Указов Президента Российской Федерации от 18.12.2008 г. № 1800 и от 18.12.2008 г. № 1799 определена в качестве центрального органа Российской Федерации, ответственного за реализацию положений Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года по всем вопросам международного сотрудничества (за исключением гражданско-правовых вопросов, включая гражданско-правовые аспекты уголовных дел, по которым ответственным центральным органом является Министерство юстиции Российской Федерации), а также в качестве центрального органа, ответственного за реализацию положений Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г., касающихся взаимной правовой помощи.

Система мер противодействия коррупции, предусмотренная Федеральным законом «О противодействии коррупции», Национальной стратегией противодействия коррупции и Национальным планом противодействия коррупции, строится на использовании прежде всего мер упреждения, направленных, в частности, на создание на государственной и муниципальной службе атмосферы «невыгодности» коррупционного поведения.

Такие меры включают, в частности:

- установление обязанности каждого из государственных и муниципальных служащих, замещающих должности, перечень которых установлен нормативными правовыми актами Российской Федерации, представлять сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих и членов своей семьи и наделение соответствующих должностных лиц правом запрашивать у правоохранительных и контролирующих органов информацию, подтверждающую достоверность представленных сведений;

- установление правила, в соответствии с которым граждане, замещавшие должности государственной или муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, в течение двух лет после увольнения с государственной или муниципальной службы имеют право замещать должности в коммерческих и некоммерческих организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями входили в их должностные обязанности, только с согласия комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов, которое дается в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации;

- закрепление механизма проверки достоверности и полноты сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера определенных категорий государственных и муниципальных служащих, в том числе с использованием оперативно-разыскных возможностей;

- введение правила, согласно которому невыполнение государственным или муниципальным служащим обязанности представления указанных сведений может явиться основанием для его освобождения от занимаемой должности, в том числе в связи с утратой доверия, или привлечения к иным видам дисциплинарной ответственности.

В целях создания механизма ответственности юридических лиц, в том числе и иностранных, за коррупционные правонарушения в Федеральном законе «О противодействии коррупции» устанавливается общая норма, согласно которой в случае, когда от имени или в интересах юридического лица осуществляются организация, подготовка и совершение коррупционных правонарушений или правонарушений, к юридическому лицу могут быть применены меры ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации. При этом применение за коррупционное правонарушение мер ответственности к юридическому лицу не освобождает от ответственности за данное коррупционное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к уголовной или иной ответственности за коррупционное правонарушение физического лица не освобождает от ответственности за данное коррупционное правонарушение юридическое лицо.

Большое внимание на федеральном уровне уделено определению основных направлений государственной политики в сфере противодействия коррупции. Комплекс направлений деятельности органов государственной власти по повышению эффективности противодействия коррупции в исчерпывающем виде сформулирован в статье 7 Федерального закона «О противодействии коррупции». Эти направления включают в себя, в частности:

1) проведение единой государственной политики в области противодействия коррупции;

2) создание механизма взаимодействия правоохранительных и иных государственных органов с общественными и парламентскими комиссиями по вопросам противодействия коррупции, а также с гражданами и институтами гражданского общества;

3) принятие законодательных, административных и иных мер, направленных на привлечение государственных и муниципальных служащих, а также граждан к более активному участию в противодействии коррупции, на формирование в обществе негативного отношения к коррупционному поведению;

4) совершенствование системы и структуры государственных органов, создание механизмов общественного контроля за их деятельностью;

5) введение антикоррупционных стандартов, то есть установление для соответствующей области деятельности единой системы запретов, ограничений и дозволений, обеспечивающих предупреждение коррупции в данной области;

6) унификация прав и ограничений, запретов и обязанностей, установленных для государственных и муниципальных служащих, а также для лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъекта Российской Федерации и муниципальные должности;

7) обеспечение доступа граждан к информации о деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;

8) обеспечение независимости средств массовой информации;

9) неукоснительное соблюдение принципов независимости судей и невмешательства в судебную деятельность;

10) совершенствование организации деятельности правоохранительных и контролирующих органов по противодействию коррупции;

11) совершенствование порядка прохождения государственной и муниципальной службы;

12) обеспечение добросовестности, открытости, добросовестной конкуренции и объективности при размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд;

13) устранение необоснованных запретов и ограничений, особенно в области экономической деятельности;

14) совершенствование порядка использования государственного и муниципального имущества, государственных и муниципальных ресурсов (в том числе при предоставлении государственной и муниципальной помощи), а также порядка передачи прав на использование такого имущества и его отчуждения;

15) повышение уровня оплаты труда и социальной защищенности государственных и муниципальных служащих;

16) укрепление международного сотрудничества и развитие эффективных форм сотрудничества с правоохранительными органами и со специальными службами, с подразделениями финансовой разведки и другими компетентными органами иностранных государств и международными организациями в области противодействия коррупции и розыска, конфискации и репатриации имущества, полученного коррупционным путем и находящегося за рубежом;

17) усиление контроля за решением вопросов, содержащихся в обращениях граждан и юридических лиц;

18) передача части функций государственных органов саморегулируемым организациям, а также иным негосударственным организациям;

19) сокращение численности государственных и муниципальных служащих с одновременным привлечением на государственную и муниципальную службу квалифицированных специалистов;

20) повышение ответственности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и их должностных лиц за непринятие мер по устранению причин коррупции;

21) оптимизация и конкретизация полномочий государственных органов и их работников, которые должны быть отражены в административных и должностных регламентах.

Необходимо отметить, что под противодействием коррупции в соответствии с пунктом 2 статьи 1 Федерального закона «О противодействии коррупции» подразумевается деятельность не только федеральных органов государственной власти, но и органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. В этой связи за органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в области противодействия коррупции закреплен самостоятельный объем полномочий. В частности, указанные органы в пределах своей компетенции вправе издавать собственные нормативные правовые акты в области противодействия коррупции, что нашло непосредственное выражение, например, в принятии Самарской Губернской Думой Закона Самарской области «О противодействии коррупции в Самарской области», принятии Правительством Самарской области постановления «Об утверждении областной целевой программы «Противодействие коррупции в Самарской области на 2013-2015 годы», издании органами исполнительной власти Самарской области и органами местного самоуправления муниципальных образований Самарской области ведомственных программ в области противодействия коррупции и многих других.

Кроме того, действующее законодательство Самарской области определяет орган специальной компетенции в сфере борьбы с коррупцией. Это так называемый уполномоченный орган государственной власти Самарской области по реализации государственной политики в сфере противодействия коррупции. Такой орган в силу статьи 6 Закона Самарской области «О противодействии коррупции в Самарской области» определяется Правительством Самарской области и обладает специальными полномочиями в этой сфере. В настоящее время уполномоченным органом является департамент по вопросам правопорядка и противодействия коррупции Самарской области, возглавляемый вице-губернатором Самарской области.

Департамент по вопросам правопорядка и противодействия коррупции осуществляет:

1) координацию взаимодействия субъектов антикоррупционной деятельности в Самарской области;

2) обобщение результатов антикоррупционных мониторингов, антикоррупционных экспертиз и иной информации, полученной из официальных источников;

3) подготовку и представление ежегодного сводного отчета о реализации мер антикоррупционной деятельности в Самарской области на рассмотрение Губернатора Самарской области и Самарской Губернской Думы, а также направление его в прокуратуру Самарской области;

4) иные полномочия, определяемые Законом Самарской области «О противодействии коррупции в Самарской области».

К числу самостоятельных субъектов антикоррупционной деятельности в Самарской области по устранению причин, порождающих коррупцию, и противодействие условиям, способствующим ее проявлению, а также уменьшению риска совершения коррупционных деяний и потерь от них относятся также органы местного самоуправления муниципальных образований Самарской области. На муниципальном уровне система противодействия коррупции выстраивается преимущественно аналогичным образом, как и на федеральном и региональном уровнях. Так, в частности, в организационном отношении принято определять уполномоченный орган в сфере борьбы с коррупцией (управление, отдел, образованные в органе местного самоуправления и т.п.), разрабатывать план противодействия коррупции в органе местного самоуправления, утверждать целевые программы противодействия коррупции и т.д.

Необходимо отметить, что во исполнение Национального плана противодействия коррупции на 2010-2011 годы, утвержденного Президентом Российской Федерации 31 июля 2008 г. N Пр-1568, и Национального плана противодействия коррупции на 2012-2013 годы в Российской Федерации создана законодательная база противодействия коррупции, приняты соответствующие организационные меры по предупреждению коррупции и активизирована деятельность правоохранительных органов по борьбе с ней.

Однако, несмотря на предпринимаемые государством и обществом меры, коррупция по-прежнему серьезно затрудняет нормальное функционирование всех общественных механизмов, препятствует проведению социальных преобразований и модернизации национальной экономики, вызывает в российском обществе серьезную тревогу и недоверие к государственным институтам, создает негативный имидж России на международной арене и правомерно рассматривается как одна из угроз безопасности Российской Федерации.

Комплексный анализ работы государственных и общественных институтов по исполнению Федерального закона «О противодействии коррупции» и Национального плана противодействия коррупции свидетельствовал о необходимости принятия Национальной стратегии противодействия коррупции, представляющей собой постоянно совершенствуемую систему мер организационного, экономического, правового, информационного и кадрового характера, учитывающей федеративное устройство Российской Федерации, охватывающей федеральный, региональный и муниципальный уровни, направленной на устранение коренных причин коррупции в обществе и последовательно реализуемой федеральными органами государственной власти, иными государственными органами, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, институтами гражданского общества, организациями и физическими лицами.

В результате Национальная стратегия противодействия коррупции была утверждена Указом Президента Российской Федерации от 13.04.2010 № 460, целью которой является искоренение причин и условий, порождающих коррупцию в российском обществе.

Для достижения цели Национальной стратегии противодействия коррупции последовательно решаются следующие задачи:

1) формирование соответствующих потребностям времени законодательных и организационных основ противодействия коррупции;

2) организация исполнения законодательных актов и управленческих решений в области противодействия коррупции, создание условий, затрудняющих возможность коррупционного поведения и обеспечивающих снижение уровня коррупции;

3) обеспечение выполнения членами общества норм антикоррупционного поведения, включая применение в необходимых случаях мер принуждения в соответствии с законодательными актами Российской Федерации.

В механизм реализации Национальной стратегии противодействия коррупции вовлекаются не только органы публичной власти (федеральные органы, органы субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления), но и институты гражданского общества, организации и физические лица. При этом положения Национальной стратегии реализуются ими:

а) при формировании и исполнении бюджетов всех уровней;

б) путем решения кадровых вопросов;

в) в ходе осуществления права законодательной инициативы и принятия законодательных (нормативных правовых) актов Российской Федерации и муниципальных правовых актов;

г) путем оперативного приведения:

- правовых актов федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов - в соответствие с требованиями федеральных законов по вопросам противодействия коррупции;

- правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в соответствие с требованиями федеральных законов и нормативных правовых актов федеральных государственных органов по вопросам противодействия коррупции;

- муниципальных правовых актов - в соответствие с требованиями федеральных законов, нормативных правовых актов федеральных государственных органов и нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции;

д) в ходе контроля за исполнением законодательства Российской Федерации и выполнением мероприятий, предусмотренных национальным планом противодействия коррупции на соответствующий период, планами федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по противодействию коррупции;

е) путем обеспечения неотвратимости ответственности за коррупционные правонарушения и объективного применения законодательства Российской Федерации;

ж) путем оказания содействия средствам массовой информации в широком и объективном освещении положения дел в области противодействия коррупции;

з) путем активного вовлечения в работу по противодействию коррупции политических партий, общественных объединений и других институтов гражданского общества.

Таким образом, рассмотренные нормативные правовые акты содержат разнообразную систему мер противодействия коррупции, внедрение которых позволит осуществлять комплексное воздействие на это негативное социально-правовое явление.