1. Правовые основы статуса контрольно-счетного органа муниципального образования.

С момента принятия Федерального закона от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее – Федеральный закон № 6-ФЗ) в Российской Федерации была сформирована необходимая основа для формирования системы постоянно действующих органов, осуществляющих внешний государственный финансовый контроль. С точки зрения антикоррупционного потенциала данной работы, безусловно, следует сказать, что принятие указанного Федерального закона является крайне важным и актуальным для повышения эффективности и целевого характера расходования бюджетных средств. Вместе с тем, установив общие принципы организации, деятельности и основные полномочия контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, Федеральный закон № 6-ФЗ вызвал на практике множество споров и противоречий. Рассмотрим отдельные из них и предложим способы их разрешения.

Одним из принципиальных вопросов, которые подлежат самому внимательному рассмотрению, является вопрос о том, требуется ли создавать контрольно-счетный орган в качестве самостоятельного органа местного самоуправления в каждом муниципальном образовании или нет? Действительно ли федеральное законодательство возлагает на муниципальное образование обязанность по созданию такого отдельного органа местного самоуправления или это является правом муниципалитета?

Для ответа на данные вопросы необходимо обратить внимание на следующие положения федерального законодательства. Правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований осуществляется не только Федеральным законом № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований». Правовой статус этих органов для муниципальных образований устанавливается, прежде всего, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ). Именно Федеральный закон № 131-ФЗ является специальным законодательным актом Российской Федерации, регулирующим организацию всей структуры органов местного самоуправления, которая образуется на уровне любого муниципалитета.

Статья 34 Федерального закона № 131-ФЗ содержит в себе две ключевых позиции, которые затрагивают статус контрольно-счетных органов.

Для начала это часть 1 статьи 34 Федерального закона № 131 -ФЗ. Данная часть имеет общий характер и предусматривает в себе лишь перечень (набор) органов местного самоуправления, которые могут образовываться в конкретном муниципалитете. В частности, в ней говорится о том, что структуру органов местного самоуправления, помимо представительного органа, главы муниципального образования, местной администрации, составляет также контрольно-счетный орган муниципального образования.

Кроме этого, структуру органов местного самоуправления могут составлять и иные органы в случае, если они предусмотрены уставом муниципального образования.

Вместе с тем ключевое значение для понимания правового статуса контрольно-счетного органа имеет часть 2 статьи 34 Федерального закона № 131-ФЗ. В данной части четко и исчерпывающим образом называются органы местного самоуправления, наличие которых является строго обязательным для каждого муниципального образования. В их числе: представительный орган, глава муниципального образования и местная администрация. Другие органы местного самоуправления, в том числе контрольно-счетный орган, не называются в таком качестве.

Вследствие этого, можно констатировать, что наличие контрольно-счетного органа как отдельного самостоятельного органа местного самоуправления в муниципальном образовании не является обязательным. Создание этого органа местного самоуправления отнесено к дискреционным полномочиям самого муниципального образования. Является его правом, но не обязанностью. Он создается только в том случае, если муниципальным образованием осознанно принято такое решение и оно оформлено в уставе муниципального образования.

Действующая редакция Федерального закона № 6-ФЗ также не устанавливает каких-либо правовых норм, которые обязывали бы каждое муниципальное образование формировать у себя контрольно-счетный орган в качестве самостоятельного органа местного самоуправления. Отметим при этом, что используемое в части 2 статье 3 Федерального закона № 6-ФЗ понятие «постоянно действующий орган внешнего муниципального финансового контроля» зачастую правоприменителями трактуется ошибочно. В содержание этого понятия в отдельных случаях пытаются вкладывать более широкий смысл, чем есть на самом деле. А именно, мысль об обязательности создания контрольно-счетного органа в муниципалитете. В то же время указанные нормы подразумевают только то, что деятельность контрольно-счетного органа (в случае создания такого органа местного самоуправления в муниципальном образовании) не может быть приостановлена. Например, деятельность сформированного органа финансового контроля не прекращается в связи с досрочным прекращением полномочий представительного органа.

Таким образом, названная норма Федерального закона № 6-ФЗ указывает лишь на режим функционирования контрольно-счетного органа, что этот орган действует в постоянном (непрерывном) режиме, но не более.

Бюджетный кодекс Российской Федерации также не предусматривает положений, которые указывали бы на обязательность формирования контрольно-счетного органа в качестве органа местного самоуправления в каждом муниципальном образовании.

Более того, профильный комитет Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации – комитет по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления, в своем официальном письме подтвердил такую правовую позицию (письмо на В.Ф. Сазонова от 21.02.2012 № 3-20-22/80).

С учетом изложенного констатируем, что федеральное законодательство не обязывает муниципальные образования создавать повсеместно контрольно-счетные органы в качестве самостоятельных органов местного самоуправления. Решения о создании органа внешнего финансового контроля как отдельного органа должны приниматься взвешенно, оценивая, прежде всего, бюджетные (финансовые) и кадровые ресурсы конкретного муниципального образования.

У муниципальных образований имеется возможность сохранить модель, при которой внешний финансовый контроль осуществляется контрольными органами, созданными в составе представительных органов. Такая практика существует уже длительное время, во многих муниципальных образованиях, и это означает наличие в представительном органе структурного подразделения, которое по поручению представительного органа осуществляет функции внешнего финансового контроля.

Между тем по своему правовому статусу контрольные органы представительных органов, конечно же, отличаются от контрольно-счетных органов муниципальных образований. В чем же их отличие.

Первое. Контрольный орган представительного органа муниципального образования не является самостоятельным органом местного самоуправления. Следовательно, он не обладает собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, организационной и функциональной независимостью, не может осуществлять свою деятельность самостоятельно. Данный контрольный орган входит в состав представительного органа на правах его структурного подразделения.

Второе. Существенные различия заключаются в объеме полномочий, которые закрепляются действующим федеральным законодательством за контрольным органом в составе представительного органа и контрольно-счетным органом муниципального образования. Это обусловлено тем, что контрольный орган в составе представительного органа может выполнять функции в области муниципального финансового контроля только в пределах и целях обеспечения собственных полномочий представительного органа муниципалитета. Данные полномочия представительного органа заключаются в том, что представительный орган осуществляет: предварительный контроль – в ходе обсуждения и утверждения проекта решения о бюджете, иных проектов решений по бюджетно-финансовым вопросам, текущий контроль – в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджета, последующий контроль – в ходе рассмотрения и утверждения отчета об исполнении бюджета. В этих рамках представительный орган обладает правом получения от местной администрации необходимых сопроводительных материалов, оперативной информации об исполнении бюджета, утверждения (не утверждения) отчета об исполнении бюджета, вынесение оценки деятельности органов, исполняющих бюджет.

При этом полномочие по проведению внешней проверки годового отчета об исполнении местного бюджета остается в любом случае за представительным органом муниципального образования. Контрольный орган как его структурное подразделение может подготовить необходимые документы для представительного органа, на основании которых сам представительный орган утверждает заключение.

Таким образом, все решения, касающиеся планирования, осуществления контрольных мероприятий, а также принятия мер по их результатам могут приниматься исключительно представительным органом муниципального образования.

Важно подчеркнуть, что деятельность контрольного органа как структурного подразделения представительного органа не регулируется Федеральным законом № 6-ФЗ. Вследствие этого, такой орган не вправе осуществлять полномочия контрольно-счетного органа муниципального образования, установленные статьей 9 и другими статьями Федерального закона № 6-ФЗ.

В свою очередь, контрольно-счетный орган муниципального образования, в случае если на основании Федерального закона № 131-ФЗ будет принято решение о его создании, организовывается и осуществляет свою деятельность в строгом соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований». В этой связи его компетенция определяется именно этим Федеральным законом и представляет собой широкий комплекс полномочий в сфере муниципального финансового контроля. Так, статьей 9 устанавливаются следующие основные его полномочия:

- контроль за исполнением местного бюджета;

- экспертиза проекта местного бюджета;

- финансово-экономическая экспертиза проектов муниципальных актов (включая финансово-экономическое обоснование этих проектов), а также муниципальных программ;

- контроль за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств местного бюджета;

- контроль за соблюдением порядка управления и распоряжения муниципальным имуществом;

- оценка эффективности предоставленных налоговых и иных льгот и преимуществ, муниципальных бюджетных кредитов;

- оценка законности предоставления муниципальных гарантий и поручительств и другие полномочия.

Контрольно-счетные органы муниципальных образований наделены полномочием по проведению контрольных мероприятий – проверок.

Закрепленные за контрольно-счетными органами муниципальных образований полномочия подкрепляются положениями Федерального закона № 6-ФЗ об обязательности для органов и организаций, в отношении которых осуществляется внешний муниципальный финансовый контроль, требований и запросов должностных лиц контрольно-счетных органов.

Представление информации по запросам контрольно-счетных органов муниципальных образований регулируется не только Федеральным законом, но и Законом Самарской области № 86-ГД «О Счетной палате Самарской области и отдельных вопросах деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований, расположенных на территории Самарской области».

Так, статьей 16 Закона Самарской области установлено, что органы местного самоуправления и организации, в отношении которых контрольно-счетный орган вправе осуществлять контроль, обязаны не позднее 14 календарных дней со дня получения запроса представить информацию, документы и материалы, необходимые для проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, если в самом запросе не установлен более длительный срок.

С другой стороны, Законом Самарской области в соответствие с Федеральным законом № 6-ФЗ установлены некоторые гарантии прав проверяемых органов и организаций. В частности, статьей 13 закреплено положение о том, что уведомление об опечатывании касс, кассовых и служебных помещений, складов и архивов готовится и подписывается непосредственно должностным лицом контрольно-счетного органа, ответственным за проведение контрольного мероприятия. Это требование касается также уведомления об изъятии документов и материалов в ходе контрольного мероприятия. При этом указанные уведомления составляются не в произвольной форме, а в унифицированной форме, установленной Законом Самарской области.

Кроме того, пояснения и замечания руководителей проверяемых органов и организаций в соответствии со статьей 18 Закона Самарской области в срок до семи рабочих дней со дня получения акта контрольно-счетного органа подлежат приобщению к этому акту и в дальнейшем являются его неотъемлемой частью.

2. Контрольно-счетные органы муниципальных образований как юридические лица.

В соответствии с частью 1 статьи 34 Федерального закона
№ 131-ФЗ структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Следовательно, если контрольно-счетный орган муниципального образования, являющийся в соответствии с частью 2 статьи 3 Федерального закона № 6-ФЗ органом внешнего муниципального финансового контроля, имеет статус юридического лица, то с учетом положений статьи 41 Федерального закона № 131-ФЗ контрольно-счетный орган муниципального образования является муниципальным казенным учреждением и подлежит государственной регистрации в качестве юридического лица. Основанием для государственной регистрации контрольно-счетного органа муниципального образования в качестве юридического лица являются устав муниципального образования и решение представительного органа муниципального образования о создании контрольно-счетного органа муниципального образования с правами юридического лица.

Наличие у контрольно-счетного органа муниципального образования прав юридического лица в организационно-правовой форме «учреждение» дает ему возможность участвовать, в том числе, в гражданско-правовых отношениях. Так, обладая правами юридического лица, контрольно-счетный орган может иметь на праве оперативного управления имущество, иметь самостоятельный баланс и (или) смету, что позволяет ему осуществлять свою деятельность самостоятельно, сохраняя организационную и функциональную независимость в соответствии с требованиями части 4 статьи 3 Федерального закона № 6-ФЗ.

Обращаем также внимание на то, что самостоятельное решение вопросов, связанных с оформлением трудовых отношений, ведением трудовых книжек, подачей сведений о сотрудниках во внебюджетные фонды и осуществление в них отчислений также связано с наличием у органа прав юридического лица.

Однако федеральный законодатель оставил решение вопроса
о придании контрольно-счетному органу муниципального образования статуса юридического лица на усмотрение органов местного самоуправления (часть 8 статьи 3 Федерального закона № 6-ФЗ).

Не вызывает сомнений то, что создание контрольно-счетного органа муниципального образования без наделения его правами юридического лица оправдано в случае небольшой штатной численности, обусловленной недостаточностью средств местного бюджета, и, следовательно, невозможностью самостоятельно осуществлять материально-техническое и организационное обеспечение своей деятельности.

Полагаем, что в этом случае организационную и функциональную независимость контрольно-счетного органа муниципального образования должен гарантировать особый порядок обеспечения его деятельности.

Как указано выше, если штатная численность контрольно-счетного органа муниципального образования не позволяет содержать подразделения, осуществляющие материально-техническое и организационное обеспечение его деятельности, соответствующие функции должен осуществлять иной орган или учреждение (например, местная администрация). Так, в соответствии с частью 10 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находится утверждение порядка материально-технического и организационного обеспечения органов местного самоуправления.

Таким образом, представительным органом муниципального образования может быть утвержден общий для всех органов местного самоуправления, в том числе для контрольно-счетного органа, порядок материально-технического и организационного обеспечения, или он может быть предусмотрен в положении о контрольно-счетном органе муниципального образования. Например, в указанном порядке можно предусмотреть, что местной администрацией осуществляется материально-техническое обеспечение контрольно-счетного органа муниципального образования, включая предоставление служебного помещения, оборудованного мебелью и оргтехникой, организационное обеспечение, связанное с оформлением трудовых отношений, ведением делопроизводства, подачей сведений о сотрудниках контрольно-счетного органа муниципального образования во внебюджетные фонды и осуществлением в них отчислений, бухгалтерское и денежное обслуживание контрольно-счетного органа муниципального образования, включая предоставление права подписи финансовых документов работникам местной администрации.

Обращаем также внимание на то, что возможным вариантом решения проблемы создания контрольно-счетного органа в поселениях может стать заключение соглашения между представительным органом муниципального района и представительными органами поселений, входящих в состав данного муниципального района, о передаче контрольно-счетному органу муниципального района полномочий контрольно-счетного органа поселений по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля (часть 11 статьи 3 Федерального закона № 6-ФЗ).

Относительно порядка поступления гражданина на должность председателя, заместителя председателя или аудитора контрольно-счетного органа муниципального образования полагаем необходимым отметить следующее.

Исходя из положений Федерального закона № 6-ФЗ, поступление гражданина на должность председателя контрольно-счетного органа муниципального образования осуществляется посредством его назначения на указанную должность представительным органом муниципального образования. Представляется, что такое назначение должно быть оформлено решением представительного органа муниципального образования.

Необходимо обратить внимание на то, что вопросы оформления трудовых отношений с председателем, заместителем председателя, аудитором и другими работниками контрольно-счетного органа муниципального образования, не являющегося юридическим лицом, остались не урегулированы действующим законодательством. В качестве предположения можно высказать позицию, согласно которой трудовой договор с председателем, заместителем председателя или аудитором контрольно-счетного органа муниципального образования как с назначаемыми должностными лицами должен заключать представительный орган муниципального образования в лице его председателя. Эта позиция сформулирована по аналогии с ситуацией назначения представительным органом муниципального образования по контракту главы местной администрации, когда договор подписывает глава муниципального образования, который является председателем представительного органа муниципального образования (часть 6 статьи 37 Федерального закона № 131-ФЗ).

По нашему мнению, вышеуказанное решение представительного органа муниципального органа может являться основанием для внесения соответствующей записи в трудовую книжку председателя, заместителя председателя и аудитора контрольно-счетного органа муниципального образования.

Вместе с тем представительный орган муниципального образования не вправе осуществлять исполнение местного бюджета, к которому относится и выплата заработной платы лицам, не являющимся работниками представительного органа муниципального образования. Поэтому представляется, что заработная плата и иные платежи, связанные с выполнением председателем, заместителем председателя и аудитором контрольно-счетного органа муниципального образования трудовых функций, должны выплачиваться местной администрацией как органом местного самоуправления, уполномоченным осуществлять исполнение местного бюджета.

Однако действующее законодательство не содержит каких-либо норм, позволяющих предложить вариант оформления трудовых отношений между контрольно-счетным органом муниципального образования, не наделенном статусом юридического лица, и его другими работниками (например, инспектором). Это обстоятельство обусловлено тем, что контрольно-счетный орган муниципального образования, образуемый без статуса юридического лица, не может рассматриваться в качестве нанимателя (работодателя) в соответствии с Трудовым кодексом Российской Федерации. Местная администрация также не может являться нанимателем (работодателем), так как в противном случае все работники контрольно-счетного органа муниципального образования должны быть оформлены как ее работники, их должности должны быть в ее штате. Однако такой подход противоречит сущности и назначению контрольно-счетного органа муниципального образования как органа внешнего (прежде всего по отношению к местной администрации) муниципального финансового контроля.

3. Алгоритм действий по созданию контрольно-счетного органа муниципального образования.

 Алгоритм действий, направленных на создание в структуре органов местного самоуправления контрольно-счетного органа муниципального образования, может выглядеть следующим образом:

- внесение изменений в устав муниципального образования, предусматривающих создание в структуре органов местного самоуправления контрольно-счетного органа муниципального образования и утверждение решением представительного органа муниципального образования положения о контрольно-счетном органе муниципального образования;

- приведение нормативных правовых актов муниципального образования в соответствие с Федеральным законом № 6-ФЗ, а также внесение изменений в регламент представительного органа муниципального образования в части, касающейся регулирования отдельных вопросов деятельности контрольно-счетного органа муниципального образования;

- назначение на должность председателя контрольно-счетного органа муниципального образования (заместителя председателя, аудиторов – в случае, если уставом муниципального образования или нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования предусмотрено создание указанных должностей) в порядке, установленном нормативным правовым актом или регламентом представительного органа муниципального образования;

- разработка и утверждение контрольно-счетным органом муниципального образования регламента контрольно-счетного органа муниципального образования.

Отдельно обращаем внимание на возможность принятия представительным органом муниципального образования решения, в соответствии с которым должность председателя (заместителя председателя, аудиторов) контрольно-счётного органа муниципального образования может быть отнесена к муниципальной должности (на основании Законов Самарской области от 9 октября 2007 года № 96-ГД «О муниципальной службе в Самарской области» и от 30 декабря 2005 года № 254-ГД «О Реестре должностей муниципальной службы в Самарской области»).