1. В качестве одной из наиболее актуальных угроз по масштабам разрушительного воздействия на общество и государство можно назвать коррупцию. Она подрывает веру граждан в справедливость, порождает социальную напряженность, а также препятствует устойчивому и поступательному развитию государства.
Впервые за последние десятилетия Российское государство начало предпринимать существенные шаги по противодействию коррупции. Основой этого является интенсивное развитие антикоррупционного законодательства и, в частности, принятые в последние годы такие важнейшие нормативные правовые акты, как Федеральный закон «О противодействии коррупции», указы Президента Российской Федерации «О мерах по противодействию коррупции», «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010-2011 годы», «О Национальном плане противодействия коррупции на 2012-2013 годы и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции» и многие другие нормативные правовые акты. Учебно-методический курс «Актуальные вопросы и системные механизмы противодействия коррупции на муниципальном уровне», являющийся программой повышения квалификации муниципальных служащих в Самарской области, призван ознакомить муниципальных служащих с основными направлениями противодействия коррупции в системе муниципального управления, определить место соответствующих антикоррупционных механизмов, способов и средств, применяемых в публично-служебных отношениях и препятствующих возникновению коррупционных проявлений.
Данный курс предназначен для комплексного изучения теоретических и практических аспектов противодействия коррупции, в частности, анализируется содержание понятия коррупции как социально-правового явления, проводится анализ основных мероприятий, реализуемых на государственном, местном уровне и направленных на борьбу с этим негативным явлением. Предметно исследуются вопросы нормативно-правового регулирования специальных механизмов, применяемых в антикоррупционной деятельности должностных лиц и органов публичной власти, формирования самостоятельной нормативно-правовой базы в этой сфере.
Особое внимание уделяется вопросам организации и проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, применению современных антикоррупционных механизмов на муниципальной службе (оценка материального положения служащих, урегулирование конфликта интересов, уведомление об обращениях в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений, ограничения, налагаемые на лиц, замещавших должности муниципальной службы и др.).
Не менее актуальным является изучение в рамках настоящего учебно-методического курса проблем обеспечения доступности всех заинтересованных физических и юридических лиц к информации о деятельности органов местного самоуправления в целях реализации антикоррупционной политики и повышения прозрачности их работы.
2. Коррупция – сложное социальное явление, имеющее различные формы проявления, которые не всегда очевидны. Разнообразие формулировок коррупции не всегда позволяет выявить все ее существенные признаки. Поэтому, как и любое социальное явление, понятие «коррупция» не обладает единственным каноническим определением и смысловым значением.
Этимологически слово «коррупция» происходит от латинского «corruption», что обозначает подкуп, порча, совращение. Общепринятым является понимание коррупции как использование должностным лицом своих властных полномочий и доверенных ему прав в целях личной выгоды, противоречащих установленным правилам. Характерным признаком коррупции можно считать конфликт между действиями должностного лица и интересами его работодателя либо конфликт между действиями выборного лица и интересами общества.
В Толковом словаре русского языка коррупция определяется как моральное разложение должностных лиц и политиков, выражающееся в незаконном обогащении, взяточничестве, хищении и срастании с мафиозными структурами (См.: Ожегов С.И., Шведов Н.Ю. Толковый словарь русского языка. Издание 4 –е дополненное. М., 1999. Стр. 298.).
В научной литературе существует так называемая узкая трактовка понятия коррупции как социального явления, заключающегося в подкупаемости и продажности государственных чиновников, должностных лиц, а также общественных и политических деятелей. Другие ученые предпочитают трактовать коррупцию более широко и ее основой считают должностное злоупотребление.
Международное сообщество также стремилось законодательно урегулировать отношения в области противодействия коррупции путем принятия многочисленных актов, начиная с разработки правовых норм уголовно-правового, гражданско-правового характера и заканчивая подготовкой специфических документов, регламентирующих сферы налогового и финансового контроля.
В частности, были приняты: Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка (принят Генеральной Ассамблеей ООН 17 декабря 1979 г.; Декларация ООН о борьбе с коррупцией, взяточничеством в международных коммерческих операциях (утверждена Резолюцией 51/19 Генеральной Ассамблеи от 16 декабря 1996 г.); Межамериканская конвенция о борьбе с коррупцией (принята Организацией американских государств 29 марта 1996 г.); Конвенция о борьбе с подкупом иностранных должностных лиц в международных коммерческих сделках (принята Организацией экономического сотрудничества и развития 21 ноября 1997 г.); Резолюция 97/24 Комитета министров Совета Европы, утвердившая двадцать руководящих принципов борьбы с коррупцией (принята 6 ноября 1997 г.); Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (принята Комитетом министров Совета Европы 4 ноября 1999 г.).
Наряду с указанными актами основополагающими международными документами, направленными на противодействие коррупции как негативного феномена, являются: Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (г. Страсбург, 1999 г.); Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности (г. Палермо, 2000 г.); Конвенция ООН против коррупции (г. Мерида, 2003 г.).
Необходимо отметить, что в международных правовых актах содержится широкое определение коррупции и расширенный круг субъектов правонарушений, связанных с коррупцией. Так, в Конвенции о гражданско-правовой ответственности за коррупцию, принятую Комитетом министров Совета Европы 4 ноября 1999 г. содержится следующее определение: «коррупция» означает просьбу, предложение, дачу или принятие, прямо или косвенно, взятки или любого другого ненадлежащего преимущества или обещания такового, которые искажают нормальное выполнение любой обязанности или поведение, требуемое от получателя взятки, ненадлежащего преимущества или обещания такового.
На первой сессии Многодисциплинарной Группы Совета Европы по проблемам коррупции (Страсбург, 22-24 февраля 1995 г.) коррупция была определена как «подкуп (взятка), а равно любое иное поведение в отношении лиц, наделённых полномочиями в государственном, муниципальном или частном секторе, которое нарушает обязанности, вытекающие из этого статуса должностного лица, лица, работающего в частном секторе, независимого агента, либо других отношений такого рода, и имеющего целью получение каких бы то ни было ненадлежащих преимуществ для себя или иных лиц».
В статье 2 Модельного закона о борьбе с коррупцией, принятого в 3 апреля 1999 г. Постановлением 13-4 на 13-ом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ, коррупция (коррупционные правонарушения) определяется как не предусмотренное законом принятие лично или через посредников имущественных благ и преимуществ должностными лицами, а также лицами, приравненными к ним, с использованием своих должностных полномочий и связанных с ними возможностей, а равно подкуп данных лиц путем противоправного предоставления им физическими и юридическими лицами указанных благ и преимуществ.
В Федеральном законе «О противодействии коррупции», являющимся основным законодательным актом Российской Федерации, определяющим содержание этого понятия, под коррупцией подразумевается:
а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами;
б) совершение деяний, указанных в подпункте «а», от имени или в интересах юридического лица.
Таким образом, определение понятия «коррупция» осуществляется по следующим основным направлениям:
- установление круга субъектов коррупции;
- совершение действий (бездействий) вопреки интересам службы;
- наличие личной заинтересованности.
Однако коррупция – это, прежде всего, социально-правовое явление, которое проявляется в обществе и государстве в условиях экономической нестабильности, низкого уровня жизни граждан, морального разложения общества и отсутствия контроля со стороны гражданского общества и публично-государственных структур за деятельностью должностных лиц и служащих. Кроме того, развитию коррупции способствует низкая правовая культура населения, отсутствие четких правовых предписаний, позволяющих отдельным представителям государственного и муниципального аппарата осуществлять коррупционную деятельность.
Коррупция в первую очередь связана с деятельностью государственных гражданских и муниципальных служащих, которые наделены соответствующими полномочиями в вопросах государственного и муниципального управления. В большинстве случаев отклонения от установленных правил со стороны этих лиц обусловлено получением различного рода выгод, благ и преимуществ, как правило, материального характера. Коррупционными проявлениями выступают те деяния, которые совершены должностными лицами или иными лицами с использованием своего служебного положения.
Содержание коррупции как социально-правового явления выражаются в формах его существования. Как отметил Президент России, «коррупция тесно связана с различными формами злоупотребления властью, причем на всех уровнях: это предоставление всякого рода преференций так называемым приближенным предпринимателям и создание внеправовых преимуществ при получении государственных услуг и др.».
В 2001 г. национальными филиалами Transparency International было проведено исследование, показавшее, что формы коррупции в системе государственной, муниципальной и негосударственной службы разных стран весьма схожи: устройство на работу в подчиненные или косвенно контролируемые организации друзей, родственников и знакомых; субсидирование политических кампаний; вознаграждения за получение выгодных контрактов; служебное мошенничество; установление платы за услуги, предоставление которых входит в круг служебных обязанностей чиновника; получение «комиссионных» за размещение государственных и муниципальных заказов на той или иной организации; оказание чиновникам чрезмерного «гостеприимства» и иных «знаков внимания» со стороны бизнесменов; патронат чиновников над определенными государственными и муниципальными контрактами, осуществляемый через подставные фирмы либо непосредственно в форме «консультирования» и др.
Международная конвенция против коррупции, подписанная государствами - участниками Организации американских государств 29 марта 1996 г., обозначает следующие формы проявления коррупции:
- вымогательство или получение прямо или косвенно правительственным чиновником или лицом, которое выполняет государственные обязанности, любого предмета, имеющего денежную стоимость, либо иной выгоды в виде подарка, услуги, обещания или преимущества для себя, а также иного физического или юридического лица в обмен на любое действие либо умышленное бездействие при исполнении им своих государственных обязанностей, а также предложение или предоставление таких предметов или выгод указанным лицам;
- любое действие или несовершение действия при исполнении своих обязанностей правительственным чиновником либо лицом, выполняющим государственные обязанности, в целях незаконного получения выгоды для себя или третьего лица;
- мошенническое использование или сокрытие имущества, полученного в результате совершения указанных действий;
- ненадлежащие использование правительственным чиновником или лицом, исполняющим государственные обязанности, для своей выгоды или выгоды третьего лица любого рода секретной информации, которую этот чиновник или лицо, выполняющее государственные обязанности, получили в процессе выполнения ими своих обязанностей;
- переадресование правительственным чиновником независимому учреждению или частному лицу в целях, не связанных с теми, для которых они были предназначены, для своей выгоды или выгоды третьего лица, любого принадлежащего государству имущества, денежных средств или ценных бумаг, которые такой чиновник получил вследствие своего служебного положения с целью хранения, распоряжения и т.п.
Отечественные ученые отмечают, что в условиях рыночной экономики, свободной торговли и демократии коррупция не сводится к примитивным видам взяточничества и злоупотреблений. Ее понятие охватывает такие виды правонарушений, как коррупционный лоббизм, коррупционный фаворитизм, коррупционный протекционизм.
Отдельные российские ученые, затрагивая проблему коррупции, рассматривает ее как один из ведущих признаков организованной преступности и выделяет три основные формы коррупции.
Первая получила в средствах массовой информации название политической коррупции, когда чиновники аппарата власти вступают в противоречие с нормами морали и закона не столько из-за получения взяток, сколько из-за сложившихся клановых отношений, в которых главенствующим является принцип «рука руку моет», из-за родственных связей, кумовства и т.д. Такие формы коррупции наиболее ярко проявляются на территориях, где определенную роль играют родоплеменные отношения и активно действуют нормы обычного права в виде традиций.
Вторая форма коррупции связана с чисто криминальной деятельностью и основана на подкупе должностных лиц, которые за вознаграждение оказывают преступникам те или иные услуги, причем обе стороны преследуют здесь корыстные цели.
Третья форма установления незаконных отношений предполагает целенаправленное втягивание в преступную деятельность соответствующих категорий должностных лиц для создания особо благоприятных условий для решения определенных вопросов. Эта форма связана с организованной преступностью, и нередко помимо подкупа в этом случае используются провокации и угрозы в отношении должностных лиц. Связь коррупции с организованной преступностью прослеживается в Конвенции ООН против транснациональной и организованной преступности (2000 г.). В статье 8 «Криминальная коррупция» признаются криминальными следующие деяния:
- обещание, предложение или предоставление публичному должностному лицу, лично или через посредников, какого-либо неправомерного преимущества для самого должностного лица либо иностранного представителя, с тем чтобы это должностное лицо совершило определенное действие (или бездействие) при выполнении своих должностных обязанностей;
- вымогательство или принятие публичным должностным лицом, лично или через посредников, какого-либо неправомерного преимущества для самого должностного лица или иностранного представителя.
Анализируя формы проявления коррупции в системе муниципальной службы, необходимо отметить, что это различные виды нарушений конституционных, административных, уголовных и иных норм права, связанные с исполнением должностных полномочий муниципальными служащими.
Среди правонарушений коррупционного характера в современный период можно выделить многие виды прямого или скрытого совмещения муниципальной службы с работой в коммерческих организациях, оказание муниципальными служащими прямых или косвенных услуг негосударственным коммерческим организациям, предоставление льгот и преимуществ тем коммерческим структурам, в прибыли которых заинтересован коррумпированный служащий. Коррупция имеет место при использовании служащими личного влияния и неформальных связей, а именно: в случае применения информации официально еще не опубликованной, но ставшей известной служащему в связи с выполнением служебных обязанностей; в случае использования служебного положения в целях личного трудоустройства в негосударственной сфере после оставления службы, при принятии должностными лицами решений, обусловленных перспективами либо прямыми обещаниями такого трудоустройства; в случае учреждения коммерческих структур с использованием средств предприятий, на которых должностные лица работают, участия в руководстве этими структурами, обеспечения последним привилегированного положения. Коррупция также имеет место в случае использования служебного положения в процессе приватизации государственной и муниципальной собственности в целях приобретения этих объектов в свою собственность, а в случаях акционирования – путем завладения контрольным пакетом акций; сюда же относится неправомерная (из корыстных побуждений) передача коммерческим организациям финансов и кредитов, предназначенных для государственных и муниципальных целей.
Таким образом, проявления коррупции включают: получение денег или другого вознаграждения за предоставление контрактов, нарушение процедур в интересах взяткодателя, оказание ему нормотворческой поддержки, использование общественных ресурсов в личных или корпоративных интересах и др. Однако коррупция не обязательно сопровождается получением денежных средств. Она может проявляться и в предоставлении необоснованных льгот, преференций, в демонстрации лояльности служащих по отношению к политическим партиям, родственникам, знакомым, коммерческой организации и т.д.
Раскрывая формы проявления коррупции в системе публичной службы, нельзя не коснуться ряда проблем, связанных с правонарушениями, которые формируют условия для проявления разнообразных форм коррупции в системе муниципальной службы в Российской Федерации. К ним, можно отнести следующие деяния:
- неправомерное вмешательство в деятельность других органов, организаций, учреждений, а также коммерческих и некоммерческих организаций;
- использование служащим своих служебных полномочий при решении разнообразных вопросов, связанных с удовлетворением материальных потребностей служащего либо его родственников;
- предоставление не предусмотренных законом преимуществ (протекционизм, семейственность) при поступлении и продвижении по службе;
- оказание неправомерного предпочтения физическим лицам, индивидуальным предпринимателям, юридическим лицам в предоставлении публичных услуг, а также в оказании содействия в осуществлении предпринимательской деятельности;
- использование в личных или групповых интересах информации, полученной при выполнении служебных обязанностей, если такая информация не подлежит официальному распространению;
- необоснованный отказ в предоставлении информации физическим и юридическим лицам, предоставление которой предусмотрено законом; предоставление неполной или передача недостоверной информации;
- требование от физических и юридических лиц информации, предоставление которой этими лицами не предусмотрено законом;
- нарушение установленного законом порядка рассмотрения обращений физических и юридических лиц;
- дарение подарков и оказание неслужебных услуг вышестоящим должностным лицам, за исключением символических знаков внимания и протокольных мероприятий и др.
| 
